20世纪80年代以来，以智利为代表的拉丁国家相继在国家养老保障方面所进行的制度改革，对于世界养老保障制度具有非常重要的影响和启示，如智利养老金改革就曾被世界银行等国际组织列为全球养老金制度改革的典范之一。作为社会保障制度的重要组成部分，拉美国家的传统养老金制度是在20世纪20年代引进欧洲传统社会保障模式的基础上形成的现收现付统筹制，属于国家福利范畴，由政府行政部门直接管理，即政府承担着政策法规的制定实施、征收缴费、基金管理、投资运营、发放养老金、监督检查、处理争端等职能。但随着受益者人数逐年增加，各类弊端丛生，政府财政负担沉重，现收现付制统筹制已难以实现养老保障的可持续发展，养老金制度改革便被提上了日程。

拉丁美洲养老金制度改革大致可以分为两大类和三种模式。从类别上来看，一类是结构性改革，是指对原来的制度结构进行全面或局部变化的改革，另一类是参数性改革，即在不改变现有养老金制度结构基础上，仅通过计划参数的调整，以实现社会和经济目标。从改革的影响和成效方面看，结构性改革无疑才是拉美国家养老金制度改革的特色，依其改革模式看主要存在三种，一种是以智利为代表的完全替代模式，即用私营部门经营管理的养老保险制度完全替代原来的公共养老保险制度；一种是并行模式，即在保持原有公共养老保险制度的同时建立新的私营养老保险制度，以秘鲁、哥伦比亚为代表；最后一种是混合模式，即在公共养老保险制度之外，设立多样性私营养老保险制度以满足不同需求，以阿根廷、乌拉圭等为代表。上述养老金制度改革过程中，以秘鲁为代表的改革模式具有非常鲜明的特色，同时对于我国养老金制度改革也可带来有益借鉴。因此，本文主要就秘鲁养老金制度改革的特点、同类比较以及对我国的借鉴启示做一个初步介绍。

秘鲁养老金制度特点

直到20世纪90年代初，秘鲁的养老金制度仍由政府机构（秘鲁社会保障局）按照现收现付制原则进行管理。由于养老金的入不敷出和人口老龄化问题的加重，1993年秘鲁开始实施另一种与现收现付制并行的养老金制度。作为一个私人养老保险制度，它减少了政府可能所须承担的养老金义务，为政府在中期内增强国民养老金的可持续性赢得了空间。

1993年秘鲁养老金制度改革，是拉丁美洲仅次于智利的第二个采取改革制度的国家，其养老金制度主要采取并行模式的改革，即在保留原现收现付体制的同时，缩小其规模，并建立一个新的私营管理的积累制养老金计划，新制度要求将缴费存放到私营机构管理的个人资本账户中，待遇水平与雇员工作期间的缴费相关，新参保的雇员可以在新旧制度之间选择加入一个制度，两个制度并行运转，相互竞争。由于制度相对复杂，拉丁美洲除哥伦比亚之外还没有其他国家采用这种模式。

新制度不再为公共部门职员保留单独的养老金计划，个人账户缴费率为8%，在拉丁美洲处于偏低的水平，佣金和保险费占缴费工资的比重为3.73%，在拉美属于较高的水平，个人承担较多的管理成本。根据新制度的安排，每年允许账户在基金公司之间进行不超过1次的转换，养老金采用年金或计划领取的方式。投资回报率方面，最低要求对照行业平均水平，保留最低养老金保障制度，但没有建立社会救助养老金。

国民养老金制度

——国民养老金制度基本情况

秘鲁国民养老金制度覆盖了私人商业部门雇员、公职人员及公务员，实行现收现付制度，自1994年起由国民养老金局（ONP）管理。参保人缴纳13%的工资作为保费，退休时（满65岁并至少缴费20年）领取固定收入，该笔收入的上下限为415新索尔（约139美元）至857新索尔（约286美元）。该制度有一个显著特点，由于规定了退休金的上下限，低收入雇员能获得比个人储蓄更高的收益，而高收入雇员恰恰相反。

当女性满50岁并至少缴费25年，或男性满55岁并至少缴费30年，可以申请提前退休，但须从其养老金中扣除提前退休年限对应的部分。国民养老金制度还为残疾、鳏寡、孤儿和遗属提供津贴，金额为一定比例的养老金或缴费基数。作为一个完全缴费型的制度，通过对缴费、制度参数（如缴费率、退休年龄、缴费最低年限和替代率）以及雇主额外缴费的管理，在运营中一般不会出现重大问题。然而，由于没有及时适应人口结构、劳动力和经济变动，及缺乏保险精算研究，导致该制度在财务和保险精算方面不太稳定。

——国民养老金制度财务状况

截至2009年末，秘鲁国民养老金制度参保人数达210万，养老金受益人大47.4万，来自110万缴费人员总征缴收入为14.97亿新索尔，参保人数占总人口的比例约为7%。缴费人数和参保人数显著增加，主要原因在于月收入低于800新索尔的雇员参保，以及退出私人养老金制度的5.2万雇员参保。

据国民养老金局统计，秘鲁养老金赤字的现值为322亿美元，大致相当于GDP的24.5%，主要包含两部分：退休雇员养老金给付和现在职参保雇员未来的养老金给付。第一部分存在132亿美元赤字，相当于即将支付给现有460,797名退休雇员的养老金精算现值。第二部分173亿美元赤字，是现有在职参保雇员未来养老金待遇现值与其缴费现值的差额，其原因就在于在职雇员的缴费低于其所应得的养老金待遇。

在赤字问题方面，尽管秘鲁政府采取各种制度改革，同时对国民养老金制度的补贴依旧很大（如2008年已占到当年养老金支出的63%，相当于国内GDP的0.5%），但受制于养老金参数性改革对计划参数作了调整，以及未来人口结构的变化（尤其是人均寿命的延长影响），未来所要面临的养老金支出压力依旧较大。

私人养老金制度

——私人养老金制度基本情况

由于国民养老金制度存在失衡，秘鲁从1992年开始尝试建立另一个以自我筹资为基础的养老金制度，用于个人积累缴费所获收益，于是私人养老金制度应运而生。该制度是一种将雇员缴费存入自身账户的个人资本计划，该账户被称为“个人资本账户”，用来积累储蓄来为其养老金融资。养老金水平直接取决于雇员工作期间的缴费。参保人缴费越多，个人资本账户积累越多，从而养老金待遇越高。并且私人养老金制度建立了自愿缴费制度，允许参保人自愿缴费。自愿缴费可用于积累更多养老金待遇，也可存放到自愿储蓄型个人资本账户中。

该制度的实施被证实能在中期内提高国民养老金待遇水平，其建立主要有三方面的目的：第一，建立一种高效的养老金制度，确保雇员退休后的收入水平。第二，健全资本市场和提高国内储蓄的利用效率，联通产业与资金，实现养老金保值增值。第三，通过国家管理转变为个人账户管理，提升管理效率，避免国家管理制度潜在的政治风险。

——私人养老金的待遇类别及给付方式

私人养老金待遇类别包含三种：退休、伤残及遗属，主要通过三种发放方式：计划退休金；家庭终身收入；递延终身收入的临时收入。选取哪种形式依雇员偏好而定，可选择为其自身及家庭领取终身养老金，也可不必按照年金形式而按定期支取的形式领取稍高一些的养老金。由于制度尚处于初期，在短期内“补充债券”是决定私人养老金待遇的关键因素；在中长期内，收益是主要因素，而缴费密度和收入水平是影响养老金待遇的基本因素。对于某些雇员尤其是年长者来说，私人养老金待遇不如国民养老金待遇，其根本原因是：尽管年长雇员缴费年限过短，但国民养老金制度对养老金替代率有所要求，而私人养老金制度却没有。为此自2000年起，私人养老金制度为参保人提供“补充债券”和退保两种方式。补充债券用来补足与国民养老金待遇差额部分，使两种制度待遇统一；退保手段则允许参保人转移回国民养老金制度。

——私人养老金投资的立法机制和运营

私人养老金由养老基金管理公司负责运营，基金不能转作他用，仅能用作退休、伤残及遗属的待遇发放。参保人可依个人意愿选择养老基金管理公司，这样能激励养老基金管理公司间的相互竞争。按盈利标准要求，养老基金管理公司必须要达到一个最低的收益率。然而，由于市场存在不确定性，基金管理公司不可能一直都获得正收益。于是这个标准被修改为，让基金资金在最安全的情况下尽可能获得最大收益，以保障养老金权利。为了保证资金的安全，银行业、保险业及养老基金监管局对投资方向进行了规定并实施监管。

养老金的投资基金包括三种不同风险程度的基金。每种基金都投资于固定收益和权益类资产，只是投资比例各不相同。第3类基金——进取型基金——设定权益投资最高限度为投资组合的80%，第2类基金——平衡型基金——中降低为45%，第1类基金——保守型基金——中进一步降低为10%。

私人养老金制度参保人需要缴纳两类费用：一是缴纳给私人养老基金管理公司的各种佣金或保费；二是伤残和遗属保险的佣金。雇员缴费由雇主代为强制扣除并缴纳给私人养老基金管理公司；而自由职业参保人则须与私人养老基金管理公司达成协议后，由自己直接缴费。参保人须缴纳工资的12.91%，其中10%的部分为强制缴费，1.95%用作私人养老基金管理公司管理养老基金的管理费，剩下的0.96%作为保险公司的保费。

——私人养老金现状

截至2009年，经过17年的运营，秘鲁私人养老金制度取得了出色的成绩：参保人数达到450万，占所有劳动人口比例为15%，覆盖范围2倍于国民养老金制度；私人养老基金管理公司管理的资产相当于GDP的18%；基金的实际平均收益率同比增长8.5%；超过4.5万人领取养老金，养老金替代率较为充足。

尽管制度获得了一定程度上的成功，但依旧存在一些问题：参保率和覆盖率较低，主要是由于秘鲁非正规经济占比过高；管理成本高昂，对基金收益的稀释较大；对部分人群的替代能力不足，制度设计上存在一定漏洞。

社会养老金制度

2008年6月，秘鲁建立社会养老金制度，旨在为从未参加任何养老金制度的微型企业雇员及雇主提供养老保障。社会养老金参保人每年缴费12次，月缴费为最低工资的4%。参保人若想超过此限额可自愿追加。政府每年会筹集与雇员月最低缴费总额相等的资金。因此由政府和参保人共同出资的筹资方式令制度覆盖率翻倍。经统计，潜在的受益人中微型企业雇员及雇主（55岁以下）将会扩大到约180万人。另外，社会养老金制度规定，参保人年满65岁并缴费超过300次才可享受退休养老金。养老金总额由个人资本账户的累积资本和政府筹资部分及其收益决定。

秘鲁养老金制度的缺陷

秘鲁养老金制度改革虽然具有自身鲜明的特色，但在改革实践过程中还是基于制度设计等方面的缺陷出现了一些问题。主要包括：

——低覆盖率是秘鲁现有养老金制度的根本缺陷。主要问题在于，大多数进行过缴费的参保人在退休时无法获得合理的待遇，甚至在很多的情况下，这批人不具备获取养老金的资格。同时，由于财政能力有限，在提升养老金制度的覆盖率和替代率方面，财政会出现较大赤字压力。

——秘鲁养老金投资收益率在拉美国家中处于较低水平，其投资结构偏重于股票投资和海外证券，政府债券类资产配置相对较少。改革后实际缴费人口从之前的31%下滑到2002年的11%，为拉美国家中下滑最为显著的地区。

战略发展部：张芃

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