改革后的秘鲁养老金制度对财政补贴的依赖程度很大，整体税率有所提升，这与绝对大多数拉美国家保持一致，但是秘鲁采取了阶梯式税率，工薪税率由18%变为20.5%和22%两档，此为其所独有。相对而言，秘鲁的个人账户缴费水平偏低，比例为职工上年平均工资的8%，仅高于阿根廷（7.72%）哥斯达黎加（4.25%）和尼加拉瓜（7.50%），但后3个国家均建立了社会统筹和个人积累的双支柱养老金体系，而秘鲁的并行制养老金制度所形成的居民养老金替代率就显得不够充足。
针对个人累计账户，秘鲁遵循区域内普遍做法，成立专门的养老金基金管理公司进行投资运营，实现个人积累资金的保值增值。考虑到佣金和保险费的比率，秘鲁的费率为3.73%，属于地区内偏高的水平，仅低于墨西哥（4.48%）和厄瓜多尔（4.0%）；在扣除管理费后，秘鲁养老金制度的个人账户年实际剩余比率为4.27%，仅高于哥斯达黎加的4.25%，，而哥斯达黎加采用的混合制度，得益于现收现付的基本养老金制度，实际替代率也高于秘鲁。秘鲁养老金制度所建立的个人账户净剩余率在拉丁美洲国家中处于最低的水平，受此影响截至2003年末，秘鲁养老金资产占GDP的比重为10.30%，低于拉美地区15.10%的平均值，同时也低于智利、玻利维亚、阿根廷、乌拉圭和萨尔瓦多等5个国家的水平，整个养老金的积累规模较少。

——个人可自由选择但全国覆盖率偏低

秘鲁允许新参保人员在国民养老金制度和私人养老金制度之间做出自愿选择，在拉美国家中属于少数派别。其他方面，对于自雇人员采用宽松的自愿参保模式，针对公共部门职员，取消双轨制的养老金计划，将其纳入统一的养老金计划管理框架。在养老金账户的转换频率方面允许1年内账户进行1次转移，这些均符合区域内的主流趋势。养老金的给付采取年金或计划领取的选择模式，提供了一定的领取自由度。

尽管建立时间较早，但较低的收入水平、制度设计方面的缺陷、缴费义务与领取权力的不对等因素，导致秘鲁养老金覆盖率大幅下滑。并且由于采取并行计划，私人养老金制度面临一定程度上国民养老金制度的挤出效应。同时，秘鲁虽然建立了最低养老金保障制度，但未建立社会救助养老金，对弱势群体的覆盖能力不足，是国内养老金覆盖面偏下的另一大重要原因。秘鲁改革前养老金制度的缴费人口比率为31%，改革后覆盖率则大幅下滑至11%，表明并行模式并未起到显著改善养老金覆盖范围的作用。当然从拉美地区整体来看，无论采取何种改革模式，一旦将个人积累制纳入养老金计划中，覆盖率均会出现下滑。如实行替代模式的国家在改革前制度的覆盖率为31%，改革后覆盖率小幅下滑到27%；实行并行模式的国家在改革前制度的覆盖率为32%，改革后大幅下滑至18%；实行混合模式的国家基本属于经济相对发达的地区，改革前制度覆盖率高达49%，新制度的实施使得覆盖率大幅下滑至38%。

——投资风格激进但回报收益较低

拉美国家养老金投资风格整体而言相对比较稳健，55.34%的资产配置于政府债券，19.64%的资产配置于金融机构存款和发行债券，8.58%的资产配置于公司债券，以上三类低风险的现金和固定收益类证券的配置比例高达83.56%。高风险资产组合中，股票资产占比为8.39%，投资基金占比为1.3%，国外证券占比为5.55%，其他资产占比为1.2%。地区整体资产配置偏向收益稳健的低风险类资产。秘鲁养老金资产配置风格则非常激进，现金和固定收益类资产配置比例仅为47.1%，远低于区域内的平均水平，政府债券配置比例为24.2%，仅高于智利（18.7%）；金融机构存款和发行证券配置比例为11.4%，公司债券配置比例为11.5%，均处于地区内较低的水平。而在高风险的权益类资产配置方面，比例高达49.3%，股票配置比例更是高达37.7%，风险敞口较大，受国内资本市场影响较大，而风险更高的国外证券投资比例则高达10.2%，其他投资占比也高达3.4%，为地区内最高。这种激进的资产配置风格尽管能够在经济向好时获取较高的超额回报，但在经济衰退阶段却可能发生大额的投资损失，不符合养老金资产稳健配置，长期保值增值的目的。

投资收益方面，1994-2002年间拉美国家养老金资产的平均投资回报率为10.85%，玻利维亚高达17.1%，而表现最差的秘鲁则仅有6.6%。结合资产配置结构，收益率较高的玻利维亚和乌拉圭均将资产配置与风险较低的固定收益类产品，而取得了长期稳定的回报，而秘鲁激进的投资风格显著拖累了投资收益率。即使比较投资风格同样较为激进的阿根廷（10.4%）和智利（10.3%），两者的投资收益水平也显著高于秘鲁，并且智利养老金计划的运行时间也长于秘鲁。因而，可以认为秘鲁的养老金投资运行效率是偏低的，过于激进的配置风格导致其长期风险敞口偏大，而资产管理能力的偏弱也使得其投资收益水平不理想。对比拉美国家养老金的管理费率，秘鲁个人账户的佣金率却高达3.51%，在地区内仅低于墨西哥的4.14%，佣金占全部缴费的比例高达30.50%。管理费率偏高，结合此前较低的投资收益能力，再次印证秘鲁养老金制度的效率偏低，过高的管理成本吞噬了养老金资产的投资增值，不利于计划参与人。

综上所述，相比于其他拉美国家，秘鲁养老金制度存在以下方面的问题：经济发展水平相对滞后，较高的贫困人口比例制约了参与养老金计划的人群和缴费能力；制度设计的缺陷导致缴费义务与领取权力的不对等，压制了参保人的投保意愿；采取自愿而非强制性的并行模式，尽管在一定程度上减轻了国家财政压力，但由于偏低的替代率使得制度覆盖率偏低；投资效率低下。过度激进的资产配置风格降低了资金长期的投资回报，同时放大了风险敞口，而偏高的管理费用也使得养老金增值被过度稀释。

对中国养老金制度建设的启示

2012年，秘鲁人均GDP约为5000美元，世界排名第120位；中国人均GDP约为4700美元，排名世界第127位；从GDP的角度衡量，两国人均收入水平较为接近，但由于人口贫富差距程度不同，因而养老金制度所带来的实际影响并不相同。

中国目前实施是多层次多支柱的综合型养老保障制度。其中，第一支柱是基本养老金，针对所有城镇居民，包括在企业、事业、机关以及个人从业领域参加工作和退休的人群，采取“社会统筹+个人账户”的模式，将现收现付制和个人累积制相结合，企业缴纳个人工资的20%直接用于当期养老金的支付，个人缴纳工资的8%进入个人累积账户，待缴费满15年且退休后方可逐月支取，但不得一次性取出。该制度是强制性的，一旦参与，除非特殊情况外，不得将缴费支取，但居民可选择不缴费。

第二支柱和第三支柱是补充性质的养老保障制度，分别是企业年金和商业养老保险。其中，国内企业年金制度建立于2004年，截至2012年底已累计积累近5000亿元，该制度并非强制性，而是企业与雇员根据自愿原则建立，资金的投资运作采取市场化机制，可委托企业年金理事会或法人机构进行运营，以实现投资收益。商业养老保险为完全自愿型产品，属保险产品中的一种，需要个人和企业共同参与，目前已具备雏形，但由于缺乏完善的制度和相应政策的支持，发展速度较为缓慢。

中国养老保障制度存在的一些问题

——制度呈现双轨制的特点。城镇与农村双轨制：城镇居民被率先纳入到基本养老保障体系中，而针对农村居民的新农保制度尚处于建立过程中，并且与基本养老制度的差别较大，依旧处于分割的状态。企业与事业单位双轨制：由于历史的原因，企业进入市场化运行后率先改制，职工养老保障制度采用个人账户与企业缴费相集合的方式，而事业单位职工则不需缴纳社保费，依靠财政补贴享受养老保障，并且待遇远强于企业职工。

——碎片化特征显著。由于历史的原因，现收现付制下的基本养老保障制度尚未实现全国的统一，不同区域之间的待遇差别明显，户籍制度导致了这一隔阂。此外，个人账户的迁移亦存在较大障碍，尽管多数省份基本实现了省内统筹，但全国层面的统筹制度尚未形成，不利于劳动力的跨区域流动。

——融资渠道不畅。改制而来的养老保障制度因需要供养大批未缴纳费用而退休的职工，对企业和个人缴费形成较大的压力，后续提升空间有限。而伴随劳动力数量的下滑，国内养老金空账问题日益显著，不利于制度的长远发展。

——投资渠道不畅。基本养老金累计已接近2万亿元，但受空账问题额制约，尚未采取有效的保值增值手段，资金贬值较为严重。企业年金虽已进行市场化投资运营，但受制投资渠道的限制，收益能力有限。商业养老保险资金数额较小，尽管可投资范围较大，但规模因素的影响使得其对制度的贡献程度有限。

——补充养老制度发展滞后。由于养老保障制度建立的时间较短，企业和职工的负担较重，同时政策方面尚未给予充足的推动，补充养老保障制度发展落后于世界上绝大多数国家，对社会保障制度的支撑作用不明显。

秘鲁养老金制度的借鉴意义

——缴费方面：从基本养老金制度来看，受限于居民收入水平，秘鲁养老金制度下的个人缴费能力有限，使得制度对财政补贴的依赖程度较高。相比于秘鲁养老金制度，中国经济实力较强，尽管人均收入水平较为接近，但快速提升的经济水平为养老基金的缴费提供了较强的支撑，同时中央财政补贴，社保基金转移支付都为中国养老金基金提供了支撑。从企业年金制度来看，秘鲁和中国都未对于个人缴费给予税收优惠，导致制度发展相对滞后。因而在制度推进方面，税收优惠政策是一项重要的手段。

——覆盖率方面：由于秘鲁的并行养老金制度并未作出强制性规定，因而居民可在两种制度之间自由选择，但由于收入的限制，制度设计方面欠缺公平，缴费金额和缴费年限不利于国民获取养老金，因而覆盖率较低。国内制度设计方面也存在类似的问题，对制度建立前退休群体的覆盖加重了现有劳动力群体和企业的压力，未来仍需在制度参数方面做出改进。

——替代率方面：由于个人积累有限，投资管理费偏高，投资收益能力不够理想，秘鲁养老金制度的替代率较差，导致人民参与积极性不高。有鉴于此，中国在养老金制度设计方面应优化替代率，现实情况是企事业单位的双轨制制约了替代率的提升，导致事业单位替代率水平畸高，未来需实施积极改革。同时，在养老金运营方面，应借鉴秘鲁的教训，在资产配置方面需平衡收益与风险，以稳健投资的方式获取长期持续性收益；建立养老金委托投资机制，拓宽投资渠道，通过市场化的运营实现资产的保值增值；加强对资产管理机构的约束，降低代理运营成本，保证基金持有人的利益。

综合以上观点，秘鲁养老金制度的改革给我国开展多层次养老保障制度提供了多方面可借鉴的经验教训，未来需要在制度参数方面做出改进，破除双轨制，拓宽资金来源渠道，建立起全国统筹的养老保障体系，通过政策优惠积极发展补充养老保障制度，积极推动资金的市场化投资，强化监管效率，以实现资金的长期保值增值。

战略发展部：张芃

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