2014年养老保险制度改革热点前瞻

——对全国两会政府工作报告的解读

伴随着我国进入老龄化社会步伐的加速，养老问题也备受各界关注，“老何所依”越来越成为社会热议的焦点。在2014年全国两会召开期间，养老又成最热门话题。如何让老年人安享晚年？养老金还能不能提高？养老金双轨制何时消除？如何让养老保障体系更加完善，为老年人的生活构筑起一道坚实的“安全网”，各方都在寻求破解之策。

2014年3月5日上午，十二届全国人民代表大会第二次会议开幕，国务院总理李克强向大会作政府工作报告，养老保障问题也成为重点内容之一。在谈到有关2014年重点工作时，李克强总理明确提出要“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。”以《政府工作报告》的形式提及养老保险制度改革的多项问题，并将全面深化多层次养老保障体系改革的多项目标列入2014年重点工作，可谓意义重大。可以预见，2014年中国政府在应对和解决中国的老龄化问题上将采取更主动、更积极、更有实效的改革措施。

一、过去一年多来政府对养老保障体系的改革举措

2012年11月,十八大完成了党的中央领导集体的新老交替。围绕党的十八大报告提出“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障工作方针，基本养老保险的进一步完善和深化改革继续成为新一届政府的工作重点，具体涉及扩大基本养老保险的覆盖范围,整合城乡居民的基本养老保险制度,改革和完善城镇职工的养老保险制度等，目标是保证基本养老保险制度可持续性，增强公平性，适应流动性。

另一方面，补充养老保险的改革试点也是新一届政府在养老金领域改革举措的一大亮点。根据我国“十二五”规划和十八届三中全会的指引，多部委密集出台了若干支持企业年金、职业年金加快发展的政策法规，借助于投资范围放开、养老金产品创新、社会组织建立年金制度以及税收递延政策的首次明确等多项政策，历史性地拓宽了企业年金基金的可投范围和养老金产品形式，赋予了年金发展所需的创新活力。

就在两会召开之前，国务院办公厅发文决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度，在促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等的道路上迈出了重要步伐。紧随其后，人社部、财政部印发了制度衔接暂行办法，对贯彻实施新农保和城居保制度合并的相关细节进行了工作部署。

回顾新一届政府一年多来的深化改革和政策发展，可以欣喜地看到我国养老保障体系所面临的发展环境正明显改善，基本养老保险已实现基本全覆盖，补充养老保险的后发优势也逐步显现。相信随着养老金税收政策、投资范围、产品形态、资本市场机制建设等各方面的进一步完善和优化，养老保险制度将加速进入全新的改革时期和创新阶段。

二、《政府工作报告》关于养老保障体系改革的重点部署

此次李克强总理在《政府工作报告》中提出，2014年的工作重点包括“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”，这一系列改革部署清晰勾画出了中央对养老保险制度改革中全局性、战略性和前瞻性问题的规划。

1、城乡居民基本养老保险制度将实现统一

我国自20世纪80年代启动养老保险改革工作，经历了近30年的发展历程，针对不同人群建立起了机关事业单位退休制度、城镇职工养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度以及新型农村居民养老保险制度等四个方面的基本养老保险制度。其中，城镇居民社会养老保险制度（简称“城居保”）试点始于2011年，新型农村居民养老保险制度（简称“新农保”）试点则始于更早的2009年，两者在参保对象、筹资方式、资金来源、补贴标准、缴费档次和待遇水平等制度模式上高度类似。2012年底新农保和城居保在全国基本实现了全覆盖，标志我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立。

2014年2月份出台的两项政策开始了全面融合城乡养老保险制度的进程。2月7日，国务院常务会议决定依法将新农保、城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度；2月24日人社部、财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，旨在解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险制度两大制度的衔接问题，暂行办法定于2014年7月1日正式施行。此次《政府工作报告》中，李克强总理再次强调2014年重点工作目标是“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法”，表明了政府改革养老保险制度城乡差异问题的决心和共识。

新农保和城居保合并试点形成的经验将有助于推动打破基本养老保险的多轨制，提升社会保障制度发展的公平性和可持续性。而在后续的实际操作中，合并后的城乡居保养老基金运营管理方式也面临着改革要求，例如并轨前累积形成的个人账户资金沉淀，亟需开展安全有效的保值增值管理，有关这一方面的具体规章制度是政府在今年的城乡居保合并工作中需要重点考虑的。

2．改革机关事业单位养老保险制度箭在弦上

由于制度设计等历史原因，我国基本养老保险体系形成了“双轨制”的现状，多数企业退休人员的养老金与公务员、事业单位退休人员存在着较大差距。为保证城镇企业退休职工收入水平，缩小与事业单位公务员之间的差距，自2005年开始国家已连续七次提高企业退休人员基本养老金，总体看企业退休人员的待遇水平翻了一番，但企业职工与公务员退休金的差距仍未明显缩小。为解决养老保险制度“碎片化”带来的不公平问题，机关事业单位的养老保险制度改革早在2008年就被提上了日程，全国五省市开展事业单位改革试点。此后由多个部委发布的文件和规划中，均提出机关事业单位的改革要求。

2013年，党的十八届三中全会《决定》明确要求推进机关事业单位养老保险制度改革，并且要求加快与机关事业单位相匹配的职业年金制度，破除养老金双轨制的现状，这一部署被认为将对解决双轨制问题起到最至关重要的推动作用。在2013年底召开的全国人力资源和社会保障工作会议上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民也曾表示，2014年在社会保障方面将推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”问题。本次《政府工作报告》中李克强总理特别将“改革机关事业单位养老保险制度”列在2014年重点工作里面，可以预见养老金双轨制有望在2014年破题。

改革机关事业单位养老保险制度，急需改变现有的机关事业单位养老金计发模式，建立与现有城镇职工相同的统筹账户与个人账户相结合的基本养老保险制度。考虑到机关事业单位建立基本养老保险制度后养老金替代率的巨大落差，政府正在积极调研探索为机关事业单位全面建立类似企业年金制度的职业年金，作为基本养老保险金的补充，解决机关事业单位养老金并轨后可能出现的标准降低问题。改革后机关事业单位退休人员的收入主体将由基本养老金和职业年金两部分构成。而职业年金一旦进入试点后，对基金的运营和监管和基金的保值增值也将面临新的挑战，这也意味着政府需要制定颁布一系列相应的职业年金试行办法和基金管理法规，规范职业年金这一新生事物的有序健康开展。

3、积极鼓励企业年金和职业年金发展成下一场重头戏

为应对老龄化危机带来的挑战，我国早在上世纪90年代初就开始积极探索和发展符合我国国情的“多层次养老保障体系模式”，并逐渐建立起基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的“三支柱”制度。其中，企业年金和职业年金同是我国多层次养老保险体系中的第二支柱，属于补充养老保险的范畴。作为基本养老保险的补充，企业年金和职业年金由用人单位依据自己的经济情况自主决定，用于保持退休职工一定水平的生活待遇，当职工退休时将会领取到两份养老金。

自2004年《企业年金试行办法》颁布以来，我国陆续出台了一系列针对企业年金制度的政策法规，明确了企业年金市场化运作的大方向和规则。为积极发展养老保障体系中的第二层次，党的十八届三中全会《决定》提出了“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。其后，2013年12月财政部、人力社保部以及国税总局联合发布新政，实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税优惠政策，是政府进一步促进企业年金、职业年金发展，优化收入分配格局，健全社会保障制度的又一重要举措。职业年金的概念与企业年金类似，但预计需要等到推行机关事业单位养老保险制度改革之后，才会大规模建立相应的职业年金。

目前，我国企业年金发展依然相当滞后。截至2013年底，我国建立企业年金的企业不到7万个，覆盖职工人数只有2056万人。上海、北京等一线城市的情况稍好，但大多数集中于石油、电力、烟草类等经济实力比较强的国有大中型企业，民营及其他企业建立年金计划的比例很小。此次《政府工作报告》中再次特别提到，要“鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”，可以预见，政府将在2014年有更多的实际举措，配合机关事业单位的改革步伐，并利用多种政策杠杆和政策扶持，大力发展企业年金和职业年金发展，建立符合市场化投资要求的运作体系和监管体制，切实加强补充养老保险的作用。

2014年作为全国上下深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的重要一年，也是国家社会保障和养老金事业改革创新的关键年。中国的养老保险制度覆盖人数多、资金规模大、运行周期长，其改革与发展关系到数以十亿计的人民群众的切身利益，也事关经济社会发展的全局。在此背景下，中国养老保险制度的改革与发展，关乎老年群体的晚年生活，也是社会稳定和经济发展的重要保障。推进我国养老保障事业的改革，既需要坚定决心和一往无前的勇气，也需要开阔的眼界和严谨的科学态度，充分认识新形势下社保保障事业和养老金行业改革发展的历史机遇，脚踏实地、攻坚克难，扎实推进各项改革任务的顺利展开和圆满完成。