国际养老金监管官组织(IOPS)及其对中国养老金市场监管体系的借鉴

一、中国的养老金市场和养老金管理机构

1、养老金市场

中国养老金市场是一个新兴市场，有以下几个基本特点：一是中国养老金市场规模尚小，与中国经济发展水平并不相称，无论从规模还是占比与主要发达国际相比，都还存在明显的差距，2014年，我国基本养老保险、企业年金和社保基金累计总额为5.86万亿，占GDP（63.61万亿）比重为9.2%，而同年OECD国家养老金资产占GDP比重平均值达到了84.4%。[①]二是已经进入市场投资运作的养老金为整个市场的市场化、制度化发展提供了可以借鉴的成功范式。这里主要指全国社保基金和企业年金。三是大量的养老金资产正在加快市场化投资步伐。包括一支柱基本养老金，二支柱机关事业单位职业年金，以及第三支柱的个人商业养老保险资金，提别是基本养老保险和职业年金的市场化投资即将落地，为养老金市场带来了巨大的市场空间。

随着中国深度老龄化社会日渐迫近, 老年赡养负担不断加重，人们对养老生活需求质量也在不断提升,在此背景下促进养老金市场健康发展就显得尤为重要。中央关于养老保险制度改革具体方案的逐步落实和深化，以及加强供给侧结构改革力度的大力推进，必将为养老资金来源的充实和投资渠道的拓宽带来积极而深远的影响，中国养老金市场将迎来巨大的发展机遇。

2、养老金管理机构

对应于中国养老金市场多层次的结构，养老金管理机构分为以下几种主要类型：

第一支柱基本养老保险基金的管理机构，根据最近颁布的基本养老保险管理办法，主要包括省级社保、财政部门作为委托人、全国社保理事会作为受托机构、以及有相应资质的托管机构和投资管理机构。第二支柱企业年金的管理机构，包括企业年金受托人、投资管理人、账户管理人和托管人[②]。第三支柱个人养老金的管理机构，已经参与到养老金资产管理的这一潜在市场的，包括寿险公司、养老保险公司、银行、基金、证券、信托等等（以及今年刚刚成立的建信养老金管理公司）。此外，养老储备市场即全国社保基金的管理机构也是重要组成部分，管理机构分为两个层次，第一层是全国社保理事会，第二层是相关的投资管理人和托管人[③]。

总体而言，养老保险公司、寿险公司、保险资产管理公司是保险业参与养老金投资管理的主要力量，其中养老保险公司有着得天独厚的优势。以长江养老为例，围绕开展养老金资产管理服务，公司不断拓宽业务范围，共获得了包含企业年金、养老保障管理和保险资产管理等三类业务牌照和股票投资资格、无担保债券资格、债权计划产品发行资格、股权投资资格、保险资管产品发行资格、不动产投资资格等十一项养老资产管理的业务资格，形成了养老金管理行业全产业线的资格布局。并且，长江养老是五家养老保险公司中首家具有企业年金管理、养老金委托管理、养老金资产管理、基础设施债权计划发行、年金参与股权投资试点等管理资质的机构。

二、我国的养老金监管环境

中国养老金市场的起步较晚，其发展离不开政府和监管机构的引导，尤其是基本养老保险和职业年金的市场化路径，更需要政策加以引导和政府有效监督。养老金的监管面临着许多独特的挑战。就其广度而言，包括大量的养老金计划或基金，参保人与受益人，种类繁多的养老金产品等，由于服务提供者众多可能需要跨行业整合监管；就其深度而言，由于参保人和受益人都处于弱势地位，在多数情况下，都是进行强制性的监管。

目前养老金行业特别是养老金管理公司需要同时接受多方监管，包括人力资源和社会保障部及其地市机关、保监会、证监会、银监会，人力资源和社会保障部负责牵头养老金相关政策和市场规则的制定，三会则负责对养老金市场主体进行资质和行为监管。此外，养老金制度所涉的税收优惠政策由财政部、国税总局制定。在目前中国金融市场分业监管和“六龙治水”的格局下，跨部门的监管制度虽然可以较完整的对养老金投资运营所涉及的各项规则进行细化,但也可能会导致养老金制度规则趋于平淡和模棱两可，立法的前瞻性、操作性颇有缺失，一定程度上影响了养老金市场的健康快速发展。

我们看到，近期公布的《“十三五规划”建议》除了对社保和养老等重要问题作重要指示外，也阐明了国家在“十三五”时期金融业改革发展的指导思想、主要目标和政策导向。低效的金融资源配置以及条块分割的分业金融监管已经较难适应实际需要，特别是养老金管理行业同时需要面对跨业监管、政策协同、专业配备等金融监管问题，同时还涉及国家多层次养老保障体系建设以及自上而下的体制性变革，市场与监管的矛盾关系体现的尤为明显，既需要监管通过政策完善引导市场发展，又需要市场有序发展倒逼监管体制改革。

三、中国保监会加入IOPS组织的意义和思考

2005年，中国保监会正式加入国际养老金监督官组织（IOPS）[④]并当选为执行委员会成员，这对于中国养老保险业实质性参与国际商业养老金监管规则的制定，引进国际先进的监管理念，促进国内商业养老金市场的健康发展有积极的意义。

IOPS在养老金监管方面最重要规则是《IOPS私人养老金监管十项原则》[⑤]，覆盖了职业年金和私人养老金计划，其监管内容包括对养老金的运营管理进行监管以确保其行为规范符合相关监管规定，特别是符合一些强制性的规则。由于受到国家性质、经济发展水平、养老金市场结构影响，各个国家的养老金制度差异非常大。IOPS考虑到这些差异性，通过制定一个通用性原则标准供各国参考。这些原则可以适用于多种专业监管和跨业监管结构，以及各种类型的养老金计划，包括DC计划、DB计划、强制性计划、自愿性计划。

此外，IOPS养老金监管配套细则还涉及养老金对另类项目和金融衍生品的投资规则，养老金的风险管控机制、养老金管理机构准入机制等[⑥]。这些规则对养老金的给付方式，机构提供的养老金产品和服务，保护消费者的利益，养老金市场风险监管等都提供原则性的指导意见。

上述IOPS监管条款适用于所有成员国和非成员国企业年金基金治理，对成员国之一的中国养老金市场也具有重要的指导意义。中国未来养老金监管制度的职能体系和机制方面，需要认真参考和借鉴IOPS养老金监管的基础原则。

四、中国保险业参与IOPS规则制定的建议

中国保监会作为成员单位之一，参与IOPS规则的制定，有助于保险业利用IOPS提供的国际交流平台，加强对国际规则的研究，参与国际规则制定，积极扩大中国影响，努力推动商业保险全面参与我国社会保障体系建设。具体而言，我认为可以从以下几个方面加以推进：

1、跨业监管问题

对应于中国目前的金融体制，中国养老金监管体制属于机构性监管，即按照金融机构的类别对应监管机构，不同监管机构分别管理各自的养老金管理机构。考察IOPS国家养老金监管体系的成功经验，可以发现随着金融产品复杂性的提高，大多数国家采用了功能监管[⑦]的模式，由于养老金具有多样的产品特性，在按照功能分配监管职能的过程中可以更大程度地避免出现监管的真空或者重复监管，值得中国加以借鉴。

2、政策协同问题

参考IOPS其他国家成功经验和我国立法实践来看，养老金监管亟待解决的问题是各监管机构之间的信息交流。建议通过设计先进的养老金监管信息系统对信息进行汇总和公布，使各监管主体可以在第一时间接收到加工整理过的信息，以降低在手工操作环境下产生操作风险的可能性。

3、专业配备问题

由于养老金监管环境日益复杂，资本市场风险变幻莫测，为提高控制金融风险能力和维护社会稳定，世界各国的发展趋势是扩大监管机构规模，加强监管力量，降低监管负荷。因此，从长期、稳定、健康发展的角度，我国养老金监管体系亟待充实专业监管人员，提升匹配的监管能力。