基本养老保险全国统筹迈出关键步伐

国务院日前印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称“通知”），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。7月底，人社部举行2018年二季度新闻发布会，表示目前正在会同有关部门制定具体实施办法，将于近期出台实施，确保三季度启动资金缴拨工作。

基本养老保险是否要全国统筹，应如何全国统筹的问题，经过了许多年的反复论证。经过近30年的改革，我国企业职工基本养老保险制度从最初的县级统筹，逐步走向省级统筹。但在这一统筹层次下，仍然存在着许多问题，由于我国各地区的人口、经济结构不同，基本养老保险基金收支情况呈现巨大的区域差异，年轻劳动力主要呈现北部与西部向东部流动、不发达地区向发达地区流动的现象，但退休人员的养老金发放责任并不因此而发生区域性的调整，事实上导致了人口流出地区的青壮劳动力给流入地区的退休职工养老的现象。在目前全国近5万亿的养老保险累计结余基金中，近三分之二集中在东部地区少数几个省份，辽宁、黑龙江等一些省份则已经出现基金当期收不抵支的状况。自2010年我国出台社会保险法，提出“逐步实现全国统筹”以来，基本养老保险全国统筹的呼声就越来越高，只有进一步提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂，才能够解决省际之间基金不平衡的问题。

但考虑目前我国各地的基本养老保险缴费基数、费率标准、待遇水平等都存在着较大差异，很难直接一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。基于上述背景，通知提出了养老保险全国统筹三步走的方案：一是从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度，二是截至2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，三是2021年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹。

7月1日实施的中央调剂金制度是基本养老保险全国统筹的关键一步，随着三季度资金上缴的正式启动，对于今后真正实现全国统筹有着重要的意义。

一是上解额计算口径倒逼征缴扩面。通知明确，中央调剂金制度上解额公式为：某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。在这一公式中，参保人数和平均工资的内涵与以往养老保险领域使用的数据口径不同，其中参保人数为“应参保人数”而非“实际参保人数”，各地存在相当规模的就业人员并未进入企业职工基本养老保险体系中，随着未来上解比例的逐步提高，将会倒逼地方加快应保尽保，实现全民参保，也会为今后的全国统筹打下良好的基础。

二是普惠式拨付减轻政策阻力。中央调剂基金拨付并非只是养老金存在收支缺口的省份独享，而是全国各省均可同时享受按照各省离退休人数及全国统一计算的人均标准进行全面拨付。结合上解额公式可以看出，工资水平高、应保人数多的省份上解额就会大，而同样离退休人数多的省份得到的拨付资金也多，这实际上是针对人口结构进行了有限调剂，在这各省之间的阻力和矛盾也是最小的。

三是推动制度统一实现平稳过渡。建立中央调剂金制度能够在一定程度上推动各省份从全国统筹的层面去考虑制度的统一性和规范性，狭义的全国统筹是将各省份的资金归结到国家层面，由中央统一调度使用，但实现这一目标的重要前提就是在过渡期内逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等各项政策。以缴费率为例，目前全国各省的企业职工基本养老保险个人缴费费率固定为8%，但企业缴费率则千差万别，其中最低的省份是浙江省和广东省均为14%，而上海市则是全国最高的20%，其他省份则大多为19%。企业缴费低的省份，实际上是变相减少的基金缴费和积累，造成具有互济性的社会统筹基金明显流失，在全国统筹的语境下，对于高缴费地区的企业来说是极不公平的，因此只有尽快做到制度上的统一才能打好根基，最大化地降低全国统筹的阻力。